탄소중립기본법 10월 8일 개정 시행…기후시민회의 신설, 감축경로는 내년 3월

2026년 10월 8일 개정 탄소중립기본법(법률 제21527호)의 핵심 조항이 시행된다. 시민이 학습·토론해 정책을 제안하는 '기후시민회의'와 정부 기후 연구를 총괄하는 '국립기후과학원'이 생기고, 국회·법원 같은 헌법기관도 온실가스 감축 목표를 '자발적'이 아니라 의무로 세워야 한다. 다만 이번 시행분은 2024년 헌법재판소가 헌법불합치로 판단한 '2031~2049년 감축목표 공백'을 메우는 법이 아니다. 그 공백은 2026년 9월 8일 공포된 또 다른 개정법(법률 제21893호)이 2035년 53~61%, 2040년 69~80%, 2045년 84~90%의 범위로 채웠고, 이 법은 2027년 3월 9일부터 시행된다. 이 기사는 법제처 원문으로 세 개정법이 각각 무엇을 바꾸는지 가르고, 헌재 결정 이후 2년의 입법 과정과 배출권거래제·산업계·청구인 측의 엇갈린 평가를 짚는다. ^{S1·S3·S5·S17}

10월 8일 무엇이 시행되나 — 시민회의·과학원·헌법기관 의무

이번에 시행되는 법률 제21527호는 2026년 4월 7일 공포됐다. 국회 기후위기특별위원장이 2026년 2월 11일 낸 대안(의안번호 2216798)이 2026년 3월 12일 원안가결된 결과다. 2024년 6월 27일 이훈기 의원 안 등 의원 발의안들은 같은 날 이 대안에 반영돼 폐기됐다. 법제처가 공개한 개정이유는 이 법의 목적을 기후위기 취약계층 보호, 기후시민회의 신설, 국립기후과학원 설치, 기후대응기금 보증계정 근거 마련 등 "현행 제도의 일부 미비점을 개선ㆍ보완하려는 것"이라고 적었다. ^S1·S26·S27

시행일은 조항마다 다르다. 부칙 제1조는 법을 공포한 날부터 시행하되, 제47조는 2026년 5월 12일, 기후시민회의(제19조의2)·국립기후과학원(제36조의2·제36조의3)·헌법기관 감축목표(제26조)·녹색건축물 전환(제31조)·기금 보증계정(제72조) 등은 '공포 후 6개월이 경과한 날'부터 시행하도록 했다. 그래서 기후위기 취약계층 정의(노인, 아동, 저소득층, 야외노동자, 농업ㆍ어업 종사자 등)와 국가기후위기대응위원회 위원 수를 '50명 이상 100명 이내'에서 '30명 이상 60명 이내'로 줄인 조항은 이미 4월부터 효력이 있고, 10월 8일에 시행되는 것은 제도의 몸통에 해당하는 조항들이다. ^S1·S5

기후시민회의는 국가기후위기대응위원회 아래에 둔다. 법은 "시민들이 기후위기 대응 등 국가정책과 관련한 사항을 학습하고 토론하여 모아진 의견을 정부에 제안하는" 기구로 정의하고, 지역·성·연령을 고려해 구성하며, 위원회가 주요 정책과 계획에 그 의견을 "최대한 반영하도록 하여야 한다"고 적었다. 2026년 9월 22일 개정된 시행령은 기후시민회의를 위원회가 선정하는 100명 이상 300명 이하의 사람으로 구성해 원칙적으로 월 1회 열도록 했다. 에너지데일리는 입법예고 단계의 시행령안이 관계기관에 의결사항 이행계획을 6개월 이내 제출하게 했다고 보도했다. ^S1·S5·S22

국립기후과학원은 기후에너지환경부 소속으로 설치되고, 지금까지 온실가스 배출 통계를 맡아 온 온실가스 종합정보센터의 사무와 행위를 그대로 승계한다(부칙 제3조). 머니투데이는 2026년 9월 28일 "다음달 시행 예정인 탄소중립기본법 개정안에 따라 온실가스종합정보센터는 국립기후과학원으로 확대 개편된다"고 전했다. ^S1·S23

이 밖에 국회·법원 등 헌법기관은 그동안 온실가스 감축 목표를 '자발적으로' 설정하던 데서 '설정하여야' 하는 것으로 바뀌고, 건축물을 녹색건축물로 전환하는 이행계획을 세워 실적을 정부에 통보·공개해야 한다. 온실가스 정의에는 삼불화질소(NF3)가 더해지지만, 같은 법 부칙은 배출권거래법의 온실가스 정의에서는 NF3를 제외했다. 정부가 중장기 감축목표를 바꾸거나 새로 정하면 "지체 없이 국회에 보고"하는 의무도 이날 생긴다. 기술보증기금과 신용보증기금에는 기업의 온실가스 감축을 지원하는 기후대응기금 보증계정을 둘 수 있다. ^S1

11월 12일과 내년 3월 9일 — 나머지 두 개정법

11월 12일에는 2025년 11월 11일 공포된 법률 제21122호의 마지막 조항이 시행된다. 정부가 국가 기후변화 표준 시나리오를 활용해 "분야별 기후변화 영향을 예측하고 그 결과를 정책수립의 기초자료로 활용"하도록 한 제37조의2다. 시행령은 기후에너지환경부장관이 5년마다 분야별 영향 예측을 하고 그 결과로 공간정보와 지도를 만들도록 했다. 같은 법의 다른 조항은 이미 시행 중이다. 국민의 환경권 보장이 법의 목적에 들어갔고, 2026년 1월 1일부터 '2050 탄소중립녹색성장위원회'의 이름이 '국가기후위기대응위원회'로 바뀌었다. ^S2·S5

21122호가 바꾼 이행점검 조항(제9조)도 눈여겨볼 대목이다. 위원장은 연도별 감축목표 이행현황을 매년 점검해 다음 해 9월 말까지 결과 보고서를 공개해야 하고, 순배출량이 목표에 못 미치면 해당 부문 행정기관장은 보고서 공개일로부터 60일 이내에 '목표 미달성분에 대한 추가적인 감축 계획'을 내야 한다. 정당한 사유 없이 내지 않으면 위원회가 그 내용을 공표한다. ^S2·S4

헌재가 요구한 장기 감축경로는 세 번째 개정법, 법률 제21893호에 들어 있다. 2026년 9월 8일 공포됐고 부칙상 '공포 후 6개월이 경과한 날' 시행이다. 개정 제8조는 첫 항에 감축목표가 "미래에 과중한 부담을 이전하지 아니하도록 설정되어야 한다"는 원칙을 두고, 2030년까지는 종전처럼 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하며, 2035년 이후 목표는 하한과 상한의 범위로 정하게 했다. 2035년은 하한 53퍼센트·상한 61퍼센트로 법에 숫자를 박았고, 2040년은 하한 69퍼센트 이상·상한 80퍼센트 수준, 2045년은 하한 84퍼센트 이상·상한 90퍼센트 수준에서 대통령령으로 정한다. 기준은 2018년 국가 온실가스 순배출량이다. ^S3

결정적인 문장은 제8조 제3항 후단이다. "이 경우 하한은 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」에 따른 배출권거래제 등의 규제가 적용되는 목표로 한다." 배출권거래제 등 기업에 실제로 걸리는 규제는 하한을 기준으로 삼으라는 조항이다. 같은 법은 정부가 감축기술의 연구개발·설비투자·상용화를 지원하도록 한 제8조의2, 15명 이상 20명 이하의 독립 자문기구인 기후과학위원회, 녹색국채 발행 근거도 함께 담았다. ^S3

헌재 결정에서 시한 초과까지 — 2년이 걸린 이유

출발점은 2024년 8월 29일 헌법재판소 결정(2020헌마389 등)이다. 헌재는 2030년까지 2018년 대비 35퍼센트 이상 감축만 정한 옛 제8조 제1항이 2031년부터 2049년까지의 감축목표를 "그 정량적 수준을 어떤 형태로도 제시하지 않은 것"은 헌법에 불합치한다고 보고, 2026년 2월 28일을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용하도록 했다. 과소보호금지 원칙과 법률유보원칙 위반이 이유였고, 오마이뉴스에 따르면 재판관 9명 전원일치 의견이었다. 옛 시행령은 2030년 목표를 40%로 정해 두고 있었다. ^S6·S15·S16

국회는 시한을 지키지 못했다. 경향신문 보도에 따르면 기후특위는 시한을 한 달도 남기지 않은 2월 3일에야 공론화위원회를 출범시켰고, 300명의 시민대표단과 40명의 미래세대 대표단이 숙의했다. 그 결과 시민대표단의 77.9%가 초기에 더 많이 줄이는 경로를 택했다. 기후특위는 5월 29일 합의 없이 해산했고, 논의는 이후 다시 활동한 기후특위에서 이어졌다(경향신문은 이 기후특위가 8월 31일 활동을 종료한다고 전했다). 헌법불합치 조항이 시한 뒤 곧바로 효력을 잃는지에 대해 청구인 대리인 윤세종 변호사(플랜1.5)는 뉴스펭귄에 "이번 사건에서 헌재가 조항을 실효시키려는 취지가 아니라는 점을 밝힌 바 있다"고 설명했다. ^{S11·S13·S18}

여야는 7월 22일 기후특위 소위에서 정부가 낸 2040년 '69~80%', 2045년 '84~90%' 안에 합의했다. 한국경제는 초기에 빠르게 감축해야 한다고 주장해 온 민주당이 하한을 선형 경로 수준으로 맞추는 데 동의한 것이 정부의 반도체·AI 데이터센터 등 '3대 메가 프로젝트' 추진과 무관하지 않다는 분석을 전했다. 개정안은 8월 26일 본회의에서 재석 204명 중 174명 찬성(반대 15명, 기권 15명)으로 가결됐다. 헌재 결정 2주년을 사흘 앞둔 날이었다. ^{S14·S17·S18}

누가 무엇을 짊어지나 — 배출권거래제와 산업 부담

법의 하한은 이미 정부 정책과 맞물려 있다. 2035 국가 온실가스 감축목표(NDC)는 2025년 11월 11일 국무회의에서 2018년 순배출량(7억 4230만톤CO2eq) 대비 53%~61%로 확정됐다. 탄소중립녹색성장위원회는 "하한 목표는 배출권거래제 등 규제와 연동된 목표로 설정"하고 상한은 정부 지원 확대와 혁신 기술을 전제로 한 방향이라고 설명했다. 산업 부문 목표는 2018년 대비 24.3% 감축 수준으로 완화했다. 이투데이는 기후에너지환경부와 산업통상부가 배출권거래제를 하한인 53%에 연동하겠다고 밝힌 바 있다고 보도했다. ^S7·S8·S16

올해 시작된 제4차 배출권거래제 계획기간(2026~2030)의 할당계획도 같은 날 확정됐다. 배출허용총량은 25억 3730만톤으로 정하고 2030년 목표배출량 수준까지 선형감축경로를 적용했으며, 발전 부문 유상할당 비율은 2030년 50%까지 단계적으로 올린다. 반면 철강·석유화학·시멘트·정유·반도체·디스플레이 등 수출 비중이 높은 업종(산업부문의 95%)은 100% 무상할당을 유지해, 실질적으로 무상으로 할당되는 비율은 89% 수준이다. 정부 자료로 보면 유상할당 확대는 발전 부문에 집중됐고, 정부는 늘어난 수익금을 전액 기업의 탈탄소 전환 지원에 쓰겠다고 밝혔다. ^S7·S8

산업계는 하한 자체도 버겁다고 말해 왔다. 2025년 10월 13일 대한상공회의소 토론회에서 정부가 제시한 2035 NDC 선택지는 48%(산업계 요구 반영)·53%·61%·65%였다. 정은미 산업연구원 선임연구위원은 전문가 기술작업반 시나리오 중 "가장 적극적이고 혁신적인 안이 48%로 알고 있다"며 "정부는 의욕만 앞세우지 말고 실제로 달성 가능한 목표를 신중히 결정해야 한다"고 했다. 한국철강협회 측은 수소환원제철 상용설비 도입 시점을 업계가 2037년으로 전망한다며 상용화 시점을 고려해야 한다고 주장했다. ^S10

김성환 기후에너지환경부 장관은 2025년 11월 정부안 브리핑에서 "산업계나 관계 부처들이 '55%가 현재 산업 여건상 달성하기 만만치 않다'고 해 하한을 53%로 낮췄다"고 설명하면서도 "감축 목표를 53% 이하로 잡으면 위헌 소지가 있다고 판단했다"고 말했다. 하한 53%가 산업계 요구와 헌재 결정 사이의 경계선으로 설정됐다는 정부 쪽 설명이다. ^S9

쟁점 — '선형 하한'은 헌재 취지에 맞나

청구인 측의 평가는 부정적이다. 헌재에 기후 헌법소원을 청구했던 당사자와 대리인단은 본회의 통과 직후 "선형 감축경로는 초기 감축 노력을 줄이고 감축 부담을 후반부로 미루는 방식"이라며 "미래세대에 과도한 부담을 전가하지 말라는 헌재 결정에 전혀 부합하지 못한다"고 밝혔다. 이들은 조기 감축 방식의 경로와 미달분 추가 감축을 강제하는 이행점검 체계를 요구했다. ^S17

시민단체 연대체인 기후위기비상행동은 성명에서 "사실상 상한은 생색일 뿐 규범력을 가진 것은 하한선뿐"이라고 비판했고, 탄소중립법 제8조에 산업계 지원 조항을 신설한 것도 문제 삼았다. 청소년들은 소위 통과 뒤 "과학적 근거가 불분명한 감축목표 하한선은 헌재 결정 취지와 국제사회가 제시한 1.5℃ 목표에 부합하지 않으며, 이는 실질적인 감축을 늦추고 그 책임을 미래세대에 떠넘길 수 있다"고 비판했고, 청소년 371명이 서명한 개정 촉구 선언문을 국회에 전달했다. ^S15·S19

반대편의 논리도 국회 회의록에 남아 있다. 녹색연합의 회의록 분석을 보도한 경향신문에 따르면 김소희 국민의힘 의원은 4월 소위에서 "기업이 없어져 가지고 미래 세대 일자리가 없어지는 게 더 부담"이라고 했고, 이종배 의원은 한국이 산업화 후발국이라는 점을 들었다. 한국경제에 따르면 기후특위 야당 간사인 김소희 의원은 합의 뒤 "민주당이 주장해온 감축 경로는 산업계가 감당하기 힘든 과도한 목표였는데 이번 개정안에 현실화된 목표를 반영했다"고 평가했다. 법안 제안설명에 나선 박지혜 민주당 의원은 "기후시민들의 눈에는 오늘 의결하는 온실가스 감축경로가 많이 부족해 보일 수 있다"면서도 여야의 의지를 담았다고 말했다. ^{S14·S17·S18}

과학 쪽 기준점은 하한보다 상한에 가깝다. 경향신문은 IPCC 등이 제시한 '2035년까지 2019년 대비 60%' 경로를 한국 기준연도인 2018년 배출량으로 단순 환산하면 61.2% 수준이라고 보도했다. 김 장관도 2025년 11월 브리핑에서 61.2% 감축이 IPCC의 권고라고 말했다. 정부가 2025년 10월 토론회에 낸 선택지 설명에 따르면 53%는 '2018~2050년 연평균 선형 경로', 61%는 '국제사회 권고안'이다. 법의 하한과 상한이 이 두 값과 같다. ^S9·S10·S18

다른 나라는 — 범위형 목표와 EU의 2040년 90%

범위형 목표는 한국만의 방식이 아니다. 탄소중립녹색성장위원회는 2035 NDC를 "EU, 호주, 브라질, 캐나다 등 주요국과 같이 범위 형태로" 세웠다고 설명했다. 다만 범위의 하한을 법률로 규제 기준에 묶은 조항이 다른 나라에도 있는지는 이번 취재에서 확인하지 못했다. ^S7

중간 목표를 법률에 쓴 사례로는 EU가 있다. 국제탄소행동파트너십(ICAP)에 따르면 EU 이사회는 2026년 3월 5일 유럽기후법 개정안을 채택해 2040년까지 온실가스를 1990년 대비 90% 줄이는 법적 구속력 있는 목표를 정했다. 2036년부터 고품질 국제 감축실적을 1990년 순배출량의 5%까지 쓸 수 있게 했고, 이 크레딧은 EU 배출권거래제 의무 이행에는 쓸 수 없다. 기준연도(1990년 대 2018년)와 산업 구조가 달라 한국의 2040년 69~80%와 숫자를 바로 견줄 수는 없다. ^S24

앞으로 볼 것 — 시행령 숫자와 첫 이행점검

가장 큰 가늠자는 대통령령이 정할 숫자다. 개정법 부칙은 2040년 목표의 하한·상한을 2031년 6월 30일까지, 2045년 목표를 2036년 6월 30일까지 정하도록 했다. 2035년 목표를 위한 부문별 감축목표와 2031년부터 2034년까지의 연도별 감축목표는 2027년 6월 30일까지, 2046년부터 2049년까지의 연도별 목표는 2041년 12월 31일까지 세워야 한다. ^S3

10월 8일 이후에는 기후시민회의가 실제로 몇 명으로, 어떤 의제로 처음 열리는지, 그리고 위원회가 그 제안을 어떻게 반영했는지가 첫 시험대다. 법은 '최대한 반영'을 요구할 뿐 구속력은 두지 않았다. 국립기후과학원은 출범 시점이 '연내'로만 보도됐다. 매년 9월 말까지 공개되는 이행점검 보고서와, 목표에 못 미친 부문이 60일 안에 내야 하는 추가 감축 계획이 실제로 작동하는지도 지켜볼 대목이다. ^S1·S2·S23

이 심층분석은 공개 자료를 AI가 조사·작성하고 사실 대조와 데스크 검토를 거쳤습니다. 문장 끝 번호는 아래 근거 자료입니다.