한국발전공사법 6번째 발의…정부 ‘한전 자회사’ 안과 소유·본사 설계 엇갈려

국민의힘 성일종 의원(충남 서산·태안) 등 11명이 2026년 9월 30일 남동·남부·동서·서부·중부 5개 발전공기업을 해산·통합해 자본금 32조원의 ‘한국발전공사’를 세우고 주된 사무소를 충남 태안군에 두는 한국발전공사법안을 냈다. 22대 국회에 같은 이름의 제정안이 들어온 것은 이번이 여섯 번째이고, 그중 네 건이 본사를 각자 지역으로 적었다. 같은 날 기후에너지환경부는 발전 5사를 한전 100% 자회사인 ‘㈜한국발전’으로 합쳐 2027년 10월 1일 출범시키겠다며 통합준비위원회를 띄웠다. 정부와 여야 의원, 발전노조가 모두 통합을 내세우지만, ‘어떤 회사로(공사냐 한전 자회사냐), 어디에(본사)’ 를 두고 국회 법안과 정부 계획이 갈라져 있다는 것이 이번 발의가 드러낸 지점이다.

성일종 안이 정확히 담은 것

열린국회정보에 등록된 의안번호 2221668 한국발전공사법안은 2026년 9월 30일 접수됐고, 대표발의자 성일종 의원을 포함한 발의자 11명은 모두 국민의힘 소속이다. 10월 1일 조회 기준으로 소관 위원회 칸은 아직 비어 있다 — 위원회 회부 전이라는 뜻이다. ^S1·S2

제안이유는 현행 공공 발전부문을 “전력자원의 개발과 발전사업을 각자 독립적으로 수행하는 체계”로 규정한 뒤, 통합이 필요한 이유로 두 가지를 든다. 하나는 “첨단 AIㆍ반도체 산업의 발전으로 인한 전력수요 폭증에 대비”한 안정적 전력수급이고, 다른 하나는 “기후위기 대응과 정의로운 전환을 위한 기존 발전원의 단계적 전환”이다. ^S1

본사 위치에 대한 논거는 별도 단락으로 붙어 있다. 제안이유는 태안군을 “대규모 석탄화력발전시설을 수십 년간 수용해 온 대표적인 지역”으로 소개하고, 석탄화력의 단계적 폐지로 지역경제·고용·인구·지방재정이 중대한 영향을 받을 것으로 예상된다고 적었다. 이어 한국서부발전 본사와 발전산업 기반시설이 있고 “한국발전공사 유치 시 토지 양도 방안까지 마련하고 있다”는 점을 들어 태안을 본사 설립의 최적지로 평가했다. 다만 토지 양도 방안의 주체와 규모는 법안 요약에 나오지 않는다. ^S1

주요내용은 여섯 항목이다. 공사 설립과 태안 본사(안 제1~3조), 자본금 32조원·정부 출자 100분의 51 이상(안 제4조), 발전사업과 무탄소에너지 확대·보급 및 공공성 강화 사업(안 제13조), 자본금과 적립금 합계의 2배 이내 사채 발행·긴급 시 6배(안 제15조), 사업 일부의 위탁(안 제17조), 그리고 설립위원회 설치와 기존 5개 발전공기업의 해산·포괄 승계(부칙)다. ^S1

성 의원은 발의 뒤 낸 입장에서 “인구 절벽 위기를 겪고 있는 태안은 그동안 국익을 위해 오랫동안 희생해 왔으므로 국가균형발전을 위한 배려가 절실하다”고 말했다. 법안의 구조 조항(자본금·출자 비율·사채 한도·위탁)은 한 달 앞서 나온 강민국 의원(국민의힘, 진주) 안의 주요내용과 문구가 같고, 본사 소재지만 다르다. ^S1·S5·S26

무엇이 바뀌나 — 지금, 정부 계획, 국회 법안

지금 남동·남부·동서·서부·중부발전은 모두 한국전력의 자회사이자 상법상 주식회사다. 한전 사업보고서는 이 구조가 생긴 경위를 “정부의 전력산업 구조개편계획(1999년)에 따라 2001년 4월 한전의 발전부문이 화력 5개사와 원자력 1개사로 분할”됐다고 적고 있다. 원자력 1개사(한국수력원자력)는 이번 통합 논의의 대상이 아니다. ^S12·S22

정부 계획은 9월 4일 발표됐다. 기후에너지환경부는 발전 5사를 1개사로 합쳐 “한전 100% 자회사인 ‘㈜한국발전’을 신설”하겠다고 밝혔다. 5사장·5감사·10상임이사 체계는 1사장·1감사·4상임이사로 줄고, 5개사 본사 합산 인력은 2,400여명에서 1,800여명으로 줄며, 남는 600여명은 새로 만드는 3~4개 지역재생에너지본부에 배치한다는 것이 정부 설명이다. 지역 화력발전본부는 현행 체계를 유지한다. ^S8

정부는 통합본사를 수용할 새 본사 건물이 필요한 것으로 검토됐다고 밝혔다. 진주·보령·태안·부산·울산의 현 본사 건물은 각각 약 500명 수준을 수용하는 규모라 약 1,800명을 한 곳에 두기에 공간상 한계가 있다는 이유다. 구체적인 소재지는 “2차 공공기관 이전 정책과 연계해 추후 결정할 계획”이라고 했다. ^S8

국회 법안들은 이 두 지점에서 정부 계획과 다르다. 첫째, 소유 구조다. 성일종·강민국·안호영 안은 정부가 자본금의 100분의 51 이상을 출자하는 공사를, 어기구 안은 정부와 한전이 출자하되 정부 몫을 51% 이상으로 하는 공사를, 박해철 안은 자본금 6조원 전액을 정부가 출자하는 공사를, 정혜경 안은 정부 전액 출자 공사를 설계했다. 한전이 지분 전부를 갖는 주식회사라는 정부 구상과는 출발점이 다르다. 둘째, 본사다. 네 건이 법률에 소재지를 적었다 — 진주(강민국), 전북(안호영), 당진(어기구), 태안(성일종). ^{S3·S4·S5·S6·S7·S8}

통합법인의 법적 형식을 두고는 정부 연구용역도 의견을 냈다. 이뉴스투데이 보도에 따르면 삼일회계법인의 중간보고서는 “특별법만으로 새 공기업을 설립하기보다 기존 상법 체계를 활용해 법인을 통합하고 별도 특별법으로 정책 기능을 보완하는 방안”을 현실적 대안으로 제시했다. 정부 발표안도 한전 100% 자회사인 주식회사를 세우고 특별법을 따로 제정하는 구조다. ^S22·S8

정부가 준비하는 특별법에는 ㈜한국발전 설립 근거와 인·허가 의제, 권리·의무와 고용계약 승계, 합병절차 간소화, 조세 부담 완화가 담길 예정이며, 기업결합 심사 면제 근거도 검토 대상이다. 정부는 “올해 정기국회 내 특별법을 제정할 계획”이라고 밝혔지만, 10월 1일 열린국회정보 조회에서 정부가 낸 관련 법안은 확인되지 않았다. ^S8·S2

왜 지금인가 — 2001년 분할, 2004년의 멈춤, 25년 뒤의 재통합

2001년 분할은 더 큰 계획의 첫 단계였다. 전기신문이 ‘발전분할 설계자’ 로 소개한 조성봉 전력산업연구회 회장은 전기신문 인터뷰에서 김대중 정부가 발전분할을 시작으로 배전분할과 판매분할을 거쳐 시장 경쟁 체제를 완성하는 청사진을 세웠고, 1단계인 발전분할이 “2001년 한전에서 한수원과 발전 5사를 분리하는 형태로 시행됐다”고 설명했다. ^S19

계획은 2단계에서 멈췄다. 같은 인터뷰에 따르면 2004년 노사정위원회가 ‘전력산업 배전분할 관련 결의문’을 채택했고, 정부가 이를 받아들여 배전분할 계획을 중단했다. 판매 경쟁 도입도 사실상 무산되면서 발전만 나뉘고 전기를 사들이는 곳은 한전 하나로 남았다. 조 회장은 이를 “경쟁도 아니고 통제도 아닌 어정쩡한 구조”라고 표현했고, 민주당 김주영 의원은 8월 심포지엄에서 2004년 배전분할 중단을 ‘분할은 됐으나 경쟁은 없는’ 상태를 만든 미완의 타협으로 진단했다. ^S19·S20

이뉴스투데이는 대통령의 문제 제기로 통폐합 논의가 재점화됐다고 보도했다. 이 보도에 따르면 이재명 대통령은 기후에너지환경부 업무보고에서 발전 부문이 5개 자회사로 나뉜 구조에 대해 “왜 이렇게 나눠 놨는지 생각이 든다”고 물었고, 경쟁 효과가 크지 않았다는 설명을 들은 뒤 “사장만 5명 생긴 것”이라고 말했다. ^S24

그 뒤 일정은 정부 문서로 확인된다. 기후에너지환경부는 올해 2월 전력공기업 역할 재정립 연구용역을 시작했고, 6월 18일 중간보고회에는 발전 5사·전문가·노동조합 등 200명 이상이 참석했다. 7월 14일 장관이 발전 5사 사장단을 만났고, 9월 4일 1개사 통합안을 발표했으며, 9월 30일 이호현 제2차관을 위원장으로 하는 통합준비위원회가 첫 회의를 열었다. 위원회에는 정부 4명, 발전 5사 부사장 5명, 에너지·전력·재무·노무·법률·IT 전문가 6명이 참여했다. ^S8·S9·S10

이 흐름은 부처 개편과 맞물려 있다. 에너지 정책 기능이 산업부에서 넘어온 기후에너지환경부는 10월 1일 출범 1주년을 맞았고, 같은 날 자료에서 2040년까지의 석탄발전 조기폐지 및 정의로운 전환 이행안(로드맵) 마련을 추진하고 있으며 탈석탄 이행안을 보다 구체화할 필요가 있으며 해당 국가전략은 공론화를 거쳐 제12차 전력수급기본계획에 반영될 예정이라고 밝혔다. ^S11

공사 형태의 법안 구상은 노동계에서 먼저 거론됐다. 2025년 12월 보도에서 제용순 한국발전산업노동조합 위원장은 노조 차원의 한국발전공사법 초안이 “어느정도 마련돼 있는 상태”라고 했고, 초안은 정부 100% 출자의 비주식회사형 공기업을 골자로 한다고 보도됐다. 2026년 4월 정혜경 의원(진보당) 안이 첫 발의였고, 8월 24일 안호영 안 이후 한 달여 사이 네 건이 잇따랐다. ^S24·S7·S2

누가 얻고 누가 지나 — 지역, 노동자, 한전 재무

가장 먼저 드러난 이해관계는 지역이다. 현 5사 본사는 진주·보령·태안·부산·울산에 흩어져 있고, 정부는 이를 한 곳의 새 본사로 모으되 위치는 미정이라고 했다. 본사를 법률로 정한 네 법안은 각각 진주·전북·당진·태안을 적었다. 어기구 안은 충청남도에 대해 “전국 석탄화력발전소 59기 가운데 29기가 위치한 국내 최대 석탄화력발전 집적지역”이라는 논거를, 강민국 안은 진주혁신도시의 기존 산학연 생태계를, 성일종 안은 태안의 석탄 폐지 피해와 토지 양도 방안을 내세웠다. 본사 유치가 곧 지역 이익이라는 판단은 각 발의자의 주장이다. ^{S1·S3·S5·S8}

석탄 폐지 지역을 위한 별도 법은 이미 국회를 통과했다. 국회 기록상 2026년 8월 20일 원안가결로 처리된 ‘석탄화력발전소 노동자 및 폐지지역 지원 특별법안(대안)’은 발전사업자가 폐지 예정일 2년 전까지 고용안정·재배치 계획과 지역경제영향조사 결과를 담은 폐지계획을 내고, 기후에너지환경부 장관이 5년마다 폐지지역 지원 기본계획을 세우도록 했다. 본사 소재지와 별개로 폐지 지역의 지원 장치는 이 법이 맡는다는 뜻이고, 본사 유치를 정의로운 전환의 수단으로 내세우는 법안 논리와 어떻게 겹치는지는 아직 정리되지 않았다. ^S14·S1

노동자에게는 고용 승계와 재배치가 관건이다. 정부 계획은 본사 인력 2,400여명 가운데 600여명을 지역재생에너지본부로 보내고, 석탄발전소가 폐지·전환되는 과정에서는 정의로운 전환에 따라 인력을 재배치한다고 했다. 국회 법안들은 모두 기존 5개사를 해산하고 공사가 승계하도록 했고(정혜경 안 요약은 ‘권리ㆍ의무’ 포괄 승계로 적었다), 어기구 안은 석탄화력 폐지·전환으로 고용에 영향을 받는 근로자의 고용안정과 직무전환 지원을 공사의 업무로 명시했다. 정혜경 안은 석탄화력 종사 노동자 우선 고용과 임원 구성에 노동자 대표 참여를 넣었다. ^S8·S3·S7

한전 재무와의 관계도 갈린다. 아시아경제는 2025년 결산 기준 발전5사의 자산이 66조9989억원, 부채 37조2416억원, 자본 29조7573억원이라고 보도했고, 정부안대로라면 통합회사의 자산·부채는 계속 한전 연결재무제표에 잡힌다. 한전의 연결 부채총계는 2025년 말 205,604,513백만원, 2026년 6월 말 210,716,157백만원이다(한전 공시). ^S17·S13

발전노조가 한전에서 떨어진 공사를 원하는 이유가 여기에 있다. 제용순 위원장은 “장기적으로는 한전에서 독립된 ‘한국발전공사’ 체제가 필요하다”며, 한전이 이미 막대한 부채를 안고 있어 그 안에서는 재생에너지 확대와 탄소중립을 감당하기 어렵다고 주장했다. 다만 그는 “현실적으로 지금 가장 빠르게 할 수 있는 방법은 우선 한전 안에서 발전공기업을 먼저 통합하는 것”이라며 단계적 접근을 제안했다. 성일종 안처럼 정부가 51% 이상을 직접 출자하는 공사가 되면 한전이 남은 지분을 갖는지, 한전 연결에서 빠지는지는 법안 요약만으로는 확인되지 않는다. ^S21·S1

사채 한도도 법안마다 다르다. 성일종·강민국 안은 자본금과 적립금 합계의 2배, 긴급 시 6배까지, 어기구 안은 4배까지다. 재생에너지·무탄소 전원 투자를 공사의 부채로 얼마나 감당하게 할지에 대한 설계 차이이며, 그 부담이 결국 누구에게 가는지(정부 재정·전기요금)는 어느 법안 요약에도 적혀 있지 않다. ^S1·S3·S5

쟁점과 반론 — ‘규모의 경제’ 대 ‘독점 회귀’

통합 찬성 논리는 정부 문서에 정리돼 있다. 기후에너지환경부는 발전 5사의 발전설비가 약 53GW로 통합 시 보유 설비 기준 세계 8위(중국 제외, 포함 시 14위) 규모가 되고, 연료구매와 설비 투자를 일원화해 원가를 절감하며 결과적으로 미래세대의 전기요금 인상요인을 줄일 수 있을 것으로 기대한다고 밝혔다. 이호현 제2차관은 “우리가 지향하는 것은 더 큰 발전사가 아니라, 안정적이고 효율적으로 전력을 공급하면서 탄소중립과 에너지 안보를 선도하는 더 강한 에너지기업”이라고 했다. 요금 효과는 정부의 기대이며 수치로 제시되지 않았다. ^S8·S9

반대쪽은 시장 경쟁을 걱정한다. 9월 22일 자원경제학회·민간발전협회 세미나에서 손양훈 인천대 명예교수는 “발전 5사 통합을 통해 전력시장을 과거 독점구조로 되돌리는 것 아니냐고 질문할 수밖에 없습니다”라고 말했다. 전기신문 보도에 따르면 5사를 합치면 단일 사업자의 전력시장 공급 비중은 32.7%이고, 조홍종 단국대 교수는 “5사 통합은 경쟁을 만드는 개혁이 아니라 ‘경쟁 없는 통합’에 머물 가능성이 크다”고 했다. 같은 자리에서 주성관 고려대 교수는 “단순히 시장점유율이 많다고 해서 시장지배력을 행사한다고 말할 수 없다”며 시간·지역별 대체 가능성을 따져야 한다고 반론했다. ^S18

2001년 분할을 설계한 쪽에서도 비판이 나온다. 조성봉 회장은 “통합은 관치를 강화할 뿐”이라며, 문제는 발전사 수가 아니라 경쟁이 작동할 시장을 만들지 못한 것이라고 주장했다. 국회입법조사처도 국정감사 이슈 분석에서 경쟁이 작동하지 않은 원인이 발전사 수보다 변동비반영시장(CBP)과 한전 중심의 구매·판매 구조에도 있다며, 시장 구조를 그대로 둔 채 발전사만 통합하면 독점적 공급자의 규모만 커질 수 있다고 분석했다고 에너지데일리는 전했다. ^S19·S25

재생에너지 역량을 둘러싼 이견도 있다. 석광훈 에너지전환포럼 전문위원은 “기존 발전사의 기술과 인력이 석탄·가스발전의 연료 관리와 설비 운영에 집중돼 있어 해상풍력 개발에 필요한 전문성과 차이가 크다”고 지적했다. 반면 제용순 위원장은 재생에너지 보급을 시장에만 맡기기보다 통합 발전공기업이 대규모 사업에 직접 투자해야 한다고 맞섰다. ^S23

통합에는 찬성하되 지배구조를 달리 보자는 제안도 있다. 김주영 의원은 화력 5개사를 1개사로 완전통합하고 한전·통합발전사·한수원을 지주회사 ‘한전홀딩스’ 아래 두자고 제안했다. 이에 대해 남태섭 전국전력산업노동조합연맹 수석부위원장은 “한전 지주회사 체제는 자칫 송배전판매 분리 논리로 이어질 우려가 있기 때문에” 더 검토가 필요하다고 했다. 그는 6월에는 본사 유치 경쟁이 통합을 발목 잡을 수 있다며 “차라리 국회 논의를 통해 특별법으로 정리하면 사회적 갈등을 줄일 수 있다”고도 말했다. ^S20·S22

결국 쟁점은 셋으로 모인다. 정부 계획(한전 100% 자회사, 본사 추후 결정)과 의원 법안(정부 출자 공사, 본사 법정) 가운데 어느 틀로 특별법을 만들지, 통합과 함께 전력시장 제도를 손볼지, 본사 결정을 정치적 유치전과 어떻게 분리할지다. 입법조사처는 통합법인의 법적 지위와 한전과의 관계를 조직 통합에 앞서 법률로 명확히 하라고 제언했다. ^S8·S25

앞으로 볼 것 — 절차와 일정

법안은 먼저 소관 상임위원회에 회부된다. 앞선 다섯 건은 모두 기후에너지환경노동위원회에 회부돼 있다. 국회법은 제정법률안을 위원회 회부일부터 20일이 지나야 상정할 수 있게 하고, 제정법률안은 공청회 또는 청문회를 열어야 하며(위원회 의결로 생략 가능), 축조심사를 생략할 수 없게 한다. 국회법은 소위원회에서 심사 중인 안건과 직접 관련된 안건이 새로 회부되면 위원장이 간사와 협의해 바로 그 소위원회에서 함께 심사하게 할 수 있도록 한다. 여섯 건과, 제출된다면 정부 쪽 법안이 이렇게 함께 다뤄질지는 아직 정해진 바 없다. ^S2·S15

정기국회는 매년 9월 1일 집회하고 회기는 100일을 넘을 수 없다. 정부가 ‘올해 정기국회 내’ 제정을 목표로 한 만큼, 정부 특별법안이 언제 어떤 형태로 제출되는지, 그리고 위원회가 의원 법안 여섯 건과 정부안을 어떻게 다루는지가 첫 가늠자다. 정부 일정표상 다음 고비는 2027년 9월 통합법인 설립등기와 임원 선임, 2027년 10월 1일 출범이다. ^S15·S16·S8

본사 위치는 정부가 2차 공공기관 이전 정책과 연계해 정하겠다고 한 사안이라, 정부 설명대로라면 그 정책의 기준과 발표 시점이 본사 결정의 틀이 된다. 법안 네 건이 적은 소재지가 그 틀과 어떻게 맞물릴지가 관전 지점이다. 석탄발전 쪽에서는 정부가 추진 중인 2040년까지의 조기폐지 이행안과 그 제12차 전력수급기본계획 반영이 함께 볼 일정이다. 이 기사는 법안의 통과 가능성을 전망하지 않는다. ^S8·S11

이 심층분석은 공개 자료를 AI가 조사·작성하고 사실 대조와 데스크 검토를 거쳤습니다. 문장 끝 번호는 아래 근거 자료입니다.